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Um modelo de descentralização para Portugal

«O receio de que a descentralização de competências e da receita gere grandes assimetrias entre municípios é a principal fonte de resistência política», escreve António Tavares, que lança uma proposta

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Artigo exclusivo de António Tavares, professor e investigador na Universidade do Minho, em Braga, e na Universidade das Nações Unidas, em Guimarães.

No seu recente livro sobre Descentralização e Poder Local em Portugal para a Fundação Francisco Manuel dos Santos, o Professor Filipe Teles apresenta um conjunto muito válido de propostas para estimular o debate em torno do tema no nosso país. Entre as diversas sugestões, gostaria de me concentrar naquela que propõe encararmos a descentralização em Portugal na perspectiva de uma governação multinível, “clarificando funções, competências e territórios de actuação”.

A governação multinível reconhece os limites à descentralização e sugere que a atribuição de funções aos diferentes níveis de governo deve ser organizada segundo um conjunto alargado de critérios (eficiência, eficácia, equidade, subsidiariedade, transparência e responsabilização, participação, entre outros), evitando soluções padronizadas centradas unicamente em critérios de eficiência económica. Em primeiro lugar, este conjunto mais abrangente de critérios deve basear-se nas práticas reais de descentralização, muitas vezes motivadas não por lógicas de racionalidade económica, mas sim por questões de distribuição e equilíbrios de poder para decidir quais as receitas a cobrar e as despesas a realizar [ref 1]. Em segundo lugar, os princípios da descentralização apresentam uma semelhança suspeita com os provérbios: por cada princípio é possível encontrar um outro que o contradiga. A tabela seguinte sumariza os critérios e os princípios que lhe estão associados, bem como os argumentos que contrariam os princípios. Nos próximos parágrafos exploro algumas destas tensões entre as vantagens e inconvenientes da descentralização. No final, apresento um modelo de descentralização para Portugal baseado na atribuição de responsabilidades no contexto da governação multinível.

Tensões entre vantagens e inconvenientes da descentralização

A descentralização política dá aos eleitos locais a possibilidade de corresponderem às preferências dos seus cidadãos, gerando um melhor ajustamento entre essas preferências e as políticas locais adoptadas (o que convencionalmente se designa por eficiência alocativa). Sob este ponto de vista, contribui também para aumentar a transparência e a responsabilização dos eleitos locais perante os cidadãos, uma vez que a proximidade é importante para o exercício dessa supervisão. Parte deste argumento traduz-se na vantagem, pelo menos potencial, de interligar a obtenção de receita com a afectação de despesa. Por outras palavras, o financiamento da despesa deve resultar, tanto quanto possível, dos impostos cobrados na autarquia que irá beneficiar da afectação dessa mesma despesa, obedecendo assim ao princípio do utilizador-pagador. Resulta daqui um duplo efeito [ref 2]: 1) responsabilização dos eleitos perante os cidadãos em termos das suas escolhas na afectação da despesa; 2) compreensão por parte dos cidadãos da ligação existente entre as suas demandas e o correspondente pagamento de impostos. Os críticos desta perspectiva argumentam, porém, que o aumento da proximidade entre eleitos, dirigentes e munícipes proporciona a formação de monopólios no processo de formulação de políticas públicas locais tendo como consequência a exclusão efectiva de cidadãos e grupos do processo político. Por último, a preocupação excessiva com os próprios munícipes leva frequentemente ao ignorar dos efeitos das políticas públicas locais nas autarquias vizinhas. A tentativa de promover a eficiência alocativa acaba por resultar na transferência dos custos das decisões para terceiros que não consentiram essas acções. As transferências governamentais têm aqui um papel decisivo para assegurar a internalização destes spillovers.

Em termos de qualidade da democracia, o aumento do número de níveis de governo tem uma vantagem clara: fragmenta e dispersa o poder político, potenciando assim a criação de um sistema de equilíbrio de contrapoderes. A competição intergovernamental gerada entre níveis subnacionais fornece incentivos à provisão de serviços de forma mais eficaz e eficiente, desencoraja a corrupção, promove a capacidade de resposta e contém o crescimento do Estado. Em contraste, o aumento dos níveis de governo por via da descentralização pode multiplicar as oportunidades para a corrupção e o favoritismo, pelo que é discutível que a descentralização tenha somente efeitos positivos para a democracia [ref 3].

O mesmo sistema descentralizado que permite controlar os abusos do poder central e proteger as liberdades individuais pode ser também gerador de profundas desigualdades entre jurisdições. A grande variabilidade na obtenção de receitas próprias por parte dos municípios leva inevitavelmente a grandes diferenças na qualidade e quantidade de bens e serviços públicos locais colocados à disposição dos cidadãos. No caso dos países onde há uma grande proporção de verbas transferidas entre níveis de governo, este fosso entre municípios abastados e os seus congéneres carenciados pode ser parcialmente atenuado. Se o caso americano é um exemplo dramático de como a capacidade de gerar receitas próprias determina o destino do município, já o caso português exemplifica o papel das transferências como forma de atenuar, pelo menos em parte, algumas desigualdades. O receio de que a descentralização de competências e, em particular, da receita possa conduzir a grandes assimetrias entre municípios constitui a principal fonte de resistência política a essa mesma descentralização. Ironicamente, a centralização excessiva do nosso país tem levado a um conjunto muito maior de desigualdades entre autarquias do que aquele que resultaria de um processo amplo de descentralização [sublinhado do autor].

Em Portugal, a grande quantidade de eleitos locais favorece uma vida democrática mais alargada, demonstrada pelo facto de quase todos os portugueses conhecerem alguém envolvido na vida política local, seja no âmbito do poder executivo, seja em órgãos deliberativos locais. A minha investigação mostra que em municípios com maior número de freguesias a participação política e cívica por parte dos cidadãos é também mais elevada [ref 4]. Na expressão de Alexis de Tocqueville, o poder local tem funcionado como escola de democracia, campo de formação das capacidades políticas e cívicas, e as autarquias actuam como canais que permitem aos cidadãos expressar as suas opiniões, consultar os eleitos locais e atingir um grau de participação elevado. Contudo, ainda que as autarquias de dimensão mais reduzida possam apresentar níveis mais elevados de participação política, os seus cidadãos podem experimentar desilusão ao constatarem a sua incapacidade para lidar com problemas de cariz supramunicipal.

Ironicamente, a centralização excessiva do nosso país tem levado a um conjunto muito maior de desigualdades entre autarquias do que aquele que resultaria de um processo amplo de descentralização.

António Tavares

Um modelo de descentralização para Portugal baseado na «governação multinível»

A tabela anterior permite-nos constatar que não é possível pensar a descentralização de modo normativo e que devemos rejeitar soluções do tipo one size fits all, como muitas vezes tendem a ser propostas pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional. Num sistema de governação multinível há uma tensão constante entre os diferentes níveis e dinâmicas que produzem a alteração regular do equilíbrio de poderes. O que fazer então para realizar a atribuição de funções/actividades a diferentes níveis de governo contemplando múltiplos critérios contraditórios entre si? Bernard Dafflon propõe um modelo abrangente de negociação que torne explícitos os trade-offs e as implicações de cada escolha. Este modelo define as regras e procedimentos de negociação e explicita os critérios necessários à atribuição de responsabilidades, procurando remover todas as ambiguidades na definição e interpretação dos mesmos. Os critérios são depois confrontados com os arranjos institucionais presentes no contexto nacional em análise [ref 5]. A tabela que se segue adapta o modelo de negociação de Dafflon ao contexto português, incluindo nas colunas os arranjos institucionais actualmente em vigor no nosso país. Esta proposta é, segundo creio, consistente com o espírito do texto do Professor Filipe Teles, em particular o seu desafio para repensarmos a governação multinível em Portugal.

Nesta proposta para a atribuição de responsabilidades entre os diferentes níveis num sistema de governação multinível, o importante a reter é o seu carácter positivo. Ao contrário do que sucede na teoria económica da descentralização, este modelo de negociação assente na governação multinível não prescreve soluções nem aponta a melhor maneira de descentralizar, limitando-se a evidenciar as implicações de cada critério e os trade-offs inerentes às escolhas. Cabe aos representantes eleitos e aos cidadãos fazer escolhas e julgamentos de valor sobre as alternativas e decidir a afectação entre níveis de governo em função desse debate.

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Referências bibliográficas:
[ref 1] Dafflon, B. 2006. The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice. E. Ahmad e G. Brosio (eds.). Handbook of fiscal federalism. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. Ch.11.
[ref 2] Baleiras, R. N. 2009. Governação subnacional: Legitimidade económica e descentralização da despesa pública. In J. da S. Costa e P. Nijkamp (eds.) Compêndio de Economia Regional, Vol. I: Teoria, Temáticas e Políticas. Cascais: Princípia, pp.723–760 e 775–778.
[ref 3] Treisman, D. 2007. The Architecture of Government: Rethinking Political Decentralization. Cambridge University Press
[ref 4] Tavares, A. F. e Carr, J. B. 2013. So close, yet so far away? The effects of city size, density and growth on local civic participation. Journal of Urban Affairs, 35(3), 283-302.
[ref 5] Dafflon, B. 2006. The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice. E. Ahmad e G. Brosio (eds.). Handbook of Fiscal Federalism. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. p.300.

António Tavares é autor do livro «Administração Pública Portuguesa» (FFMS, 2019) e co-coordenador do estudo «Qualidade da Governação Local em Portugal» (FFMS, 2018).

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