Qualidade da Governação Local

Cinco dimensões para a avaliação dos munícipios portugueses

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Os resultados globais do Índice de Qualidade da Governação Local permitem constatar que nenhum município obteve uma pontuação global suficientemente elevada para ser considerado líder.

A expressão “do governo à governação” tem sido utilizada com frequência para descrever a forma como a governação local se tem vindo a transformar. Actualmente, os governos locais não são apenas uma organização hierárquica responsável pela prestação de serviços aos seus cidadãos; assumiram sobretudo um papel de coordenação de vários esforços, desenvolvidos por uma panóplia de actores (outras autoridades e organismos públicos descentralizados, associações, entidades do setor privado, ONGs, universidades, etc.). Esta transformação deu-se em parte devido ao crescente desequilíbrio entre o conjunto de competências que foram sendo transferidas para os governos locais e a falta de recursos financeiros para lhes fazer frente, o que obriga a encontrar parcerias com o setor privado e associativo para fazer face às necessidades dos cidadãos. A governação local refere-se, por isso, às “regras de tomada de decisão colectiva em contextos onde está presente uma pluralidade de actores ou organizações e onde nenhum sistema de controlo formal consegue ditar por si só os termos da relação entre estes actores e organizações.“ (Chhotray e Stoker 2009: 3).

O projecto Qualidade da Governação Local, coordenado por António Tavares e Luís de Sousa, procurou analisar e avaliar o estado da governação local em Portugal. Após uma análise dos estudos produzidos por académicos em contexto universitário e organizações internacionais, os autores identificaram um conjunto de princípios associados, internacionalmente, à boa governação local que sintetizaram em cinco dimensões:

1) participação dos cidadãos e prestação de contas por parte dos seus representantes;

2) estabilidade política;

3) eficácia governamental;

4) acesso aos mercados públicos e regulação da concorrência;

5) observância dos elementares princípios do Estado de Direito na governação local e prevenção da governação ilícita, vulgo corrupção.

Utilizando o método de análise de decisão multicritério (Multiple Criteria Decision Analysis – MCDA), a equipa conduziu um processo interativo de consulta de atores relevantes, com legitimidade e/ou responsabilidades no âmbito da administração local para determinar os indicadores a recolher e os pesos a atribuir tendo em vista o cálculo de um Índice de Qualidade da Governação Local a partir das dimensões mencionadas.

No que diz respeito à dimensão de “Voz dos cidadãos e prestação de contas”, os resultados indicam valores mais elevados obtidos por municípios com taxas de escolaridade mais elevadas e situados nas regiões do litoral, tal como seria de esperar. Pela positiva, merece destaque o nível elevado de transparência económico-financeira e o número crescente de municípios que adoptam iniciativas de orçamentos participativos. Em contraste, a participação nas reuniões das assembleias municipais e a capacidade dos munícipes e membros da oposição em escrutinar os eleitos são ainda muito reduzidas.

Os resultados na dimensão de “Estabilidade Política” contrastam com a dimensão anterior. Os municípios com uma governação mais estável encontram-se localizados no interior do país, em larga medida devido à sua reduzida dimensão populacional e ao número diminuto de partidos que competem nas eleições para a Câmara Municipal. Em termos de tendências globais desta dimensão, destaca-se o elevado consenso que rodeia a aprovação dos orçamentos municipais e o número diminuto de planos estratégicos aprovados pelos municípios portugueses, um sinal de falta de visão de longo prazo para os seus territórios.

Quanto à “Eficácia Governamental”, o número de municípios que se destaca é diminuto, localizando-se sobretudo no litoral centro. Os municípios do Norte são, em média, menos eficazes do que os municípios das restantes regiões do país. Sessenta por cento dos municípios portugueses têm dívidas a terceiros inferiores a 60% da receita anual, um nível considerado como positivo. Apenas 17% dos municípios apresentam valores considerados preocupantes (superiores a 100% da receita anual). A execução orçamental é, de um modo geral, muito elevada (283 municípios com valores superiores a 80%), um claro sinal positivo de eficácia governamental. Destaca-se ainda a elevada qualidade da água para consumo, em contraste com os níveis deficientes de qualidade dos serviços municipais de águas residuais.

A quarta dimensão – “Acesso e Regulação do Mercado” – apresenta valores elevados um pouco por todo o país, sem preponderância em nenhuma região em particular. A maioria das autarquias portuguesas garante níveis saudáveis de concorrência em contratos de grande dimensão, com 253 municípios a adjudicar menos de dois contratos por empresa num período de quatro anos. Em termos médios, as câmaras municipais portuguesas cobram anualmente 207,86€ em impostos por munícipe. Todavia, este valor médio esconde importantes diferenças, já que um pequeno conjunto de municípios apresenta um fardo fiscal muito elevado: catorze câmaras – todas nas regiões de Lisboa e Algarve, com exceção de Grândola – cobram mais de 500€ por pessoa por ano. Em contraste, dois terços dos municípios taxam os munícipes a níveis inferiores à média nacional e quinze municípios cobram menos de 100€ por pessoa anualmente.

Por último, a dimensão “Estado de Direito e Prevenção da Corrupção” assume valores mais positivos em municípios de maior dimensão e com maior diversidade partidária na composição dos seus órgãos executivo e deliberativo. A maioria dos municípios procede ao pagamento de serviços, material, e equipamento, em média, em menos de um mês. Metade dos municípios consegue inclusivamente pagar em menos de três semanas. Existe, porém, um número limitado de municípios (22) com valores extremos, que demora mais de 195 dias (cerca de 6 meses e meio) a cumprir com os seus pagamentos.

Os resultados globais do Índice de Qualidade da Governação Local permitem constatar que nenhum município obteve uma pontuação global suficientemente elevada para ser considerado líder. Tal fica a dever-se ao facto de nenhum município aparecer de forma destacada em todas as dimensões e mesmo os líderes de cada uma das dimensões possuírem um desempenho menos satisfatório em pelo menos uma das restantes.

Quatro estudos de caso exploratórios sobre estratégias de desenvolvimento a nível municipal – Aveiro, Braga, Mirandela e Setúbal – permitiram à equipa concluir que a estrutura e o funcionamento da governação local em Portugal se encontram numa encruzilhada entre dois modelos:

- uma nova governação local em rede, caracterizada por um conjunto de relações complexas e relativamente estáveis, de natureza não-hierárquica e interdependente, que vinculam uma multiplicidade de atores, públicos e privados, os quais partilham recursos e cooperam entre si de modo a aumentar a eficiência na implementação de políticas públicas;

- uma governação local mais tradicional, com modos de organização e funcionamento propensos a uma gestão municipal piramidal, menos inovadora e menos aberta a parcerias. Neste modelo a centralidade do executivo camarário, em geral, e do/a seu/sua presidente, em particular, faz-se sentir com maior preponderância nas estratégias de desenvolvimento local. Por conseguinte, esta modalidade mais conservadora de governação local parece-nos menos apta a responder aos desafios e problemas emergentes.

Conheça o estudo já disponível para download aqui.

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