Talvez o federalismo fosse bom. Mas será possível?

O que o passado nos diz sobre o futuro

A União Europeia foi construída contra a herança do sistema de estados consagrado pela primeira vez na chamada Paz de Westfalia, há mais de 400 anos. Uma Europa federal acabaria por superar a Europa dos Estados-Nação. Porém, feliz ou infelizmente, séculos de história europeia legaram uma tradição de rixas, guerras e conflitos difícil de apagar, e deixaram aos povos e aos políticos o hábito inveterado de se reverem no Estado-Nação e de pugnarem acima de tudo pelos seus interesses nacionais. Isso tornou-se especialmente evidente durante a presente crise, na qual todos os sinais de que este ADN do Continente continua lá reemergiram, mostrando como tinham sido apenas temporariamente disfarçados ou submergidos pelo discurso comunitário e pelas especulações federalistas.

Convencionou-se considerar as declarações de Robert Shuman proferidas em 1950, em que este expôs a sua concepção visionária de uma Europa federada como o coroamento de uma construção política que para todos asseguraria paz, liberdade e prosperidade, como o acabamento histórico do “sistema de Westfalia” implementado a partir de 1648, no final da Guerra dos Trinta Anos. Westfalia inaugurou o fim das hegemonias imperiais subordinadas a fidelidades religiosas (Casas de Áustria e de França) e criou na Europa, em vez disso, um sistema laico de estados independentes, os quais não estavam ligados entre si por nenhum compromisso ou objectivo comum. Este “sistema”, pensado para abrir espaço à cooperação voluntária entre os grandes estados e impedir a hegemonia de qualquer um – cenário que depois da Guerra dos Trinta Anos já concitava uma oposição generalizada –, teria produzido pelo contrário, ao longo dos trezentos anos da sua vigência, um sem número de guerras que ensanguentaram regularmente o continente, estimulando afinal a competição sem freio entre as potências e deste modo transformando a Europa num palco de violência bélica regular. Westfalia, fazendo das grandes monarquias os actores privilegiados no campo das relações internacionais, teria falhado e, ao cabo de três séculos, rematara a sua sombria existência com as inomináveis tragédias que foram as duas Grandes Guerras registadas pela história do século XX.

Pareceu, então, à roda de meados do século XX, que o caminho para alcançar um modus vivendi pacífico e fraterno entre os diversos países estaria na adopção de um sistema oposto ao de Westfalia, assente na cooperação institucionalizada, e por assim dizer obrigatória, entre os estados europeus voluntariamente congregados numa comunidade dotada de instituições e competências supranacionais e soberanas. A Europa, a União Europeia e, um dia, a Federação dos Estados Unidos da Europa, absorveria gradualmente as prerrogativas e a soberania dos velhos Estados-nação, que não seriam dissolvidos, claro está, mas que, estabelecido um governo europeu – completada a integração política da Europa –, limitariam os seus poderes a um papel subsidiário, definidas que estariam pela cúpula da Federação as grandes linhas de uma orientação política comunitária vertida em leis apropriadas e obrigatoriamente observadas, tanto em matéria de política económica e monetária como de ambiente, diplomacia e defesa ou até de costumes sociais ou práticas culturais. Onde antes imperava a rivalidade entre as potências, agora reinariam a solidariedade e a acção comum entre os estados, unidos pelo compromisso de estabelecer uma paz inabalável. Num sistema destes, a mera possibilidade de uma guerra estava teoricamente afastada. E o Estado Social e a prosperidade – também dimensões cruciais do projecto europeu – pareciam adquiridos: os Estados Unidos da América assegurariam, e pagariam, a nossa Defesa, libertando recursos para expandirmos os subsídios, financiamentos e investimentos públicos de toda a ordem, deste modo permitindo alimentar continuamente o Estado Social, um dos maiores contributos civilizacionais que a Europa deu ao mundo, que deixava (e ainda deixa) boquiabertos os que não tinham tido a sorte de ter nascido no nosso Éden.

O Estado Social e a prosperidade pareciam adquiridos: os Estados Unidos assegurariam, e pagariam, a nossa Defesa, libertando recursos para expandirmos os subsídios, financiamentos e investimentos públicos de toda a ordem, deste modo permitindo alimentar continuamente o Estado Social, um dos maiores contributos civilizacionais que a Europa deu ao mundo.@jdamaral

Afora eurocépticos mais ou menos empedernidos, quase toda a gente se entusiasmou com a bicicleta do Sr. Delors. A imagem era sedutora. Sugeria um deslizar sempre em frente sobre uma pista bem asfaltada. A moeda única europeia, introduzida dez anos depois da queda do Muro de Berlim e da eliminação da Cortina de Ferro, gerou euforia e parecia confirmar a teoria da bicicleta. A moeda única constituía uma promessa de desafogo; a implosão da URSS abria as portas ao que era o programa imperioso da União Europeia: alargar geograficamente e integrar politicamente. Em Maio de 2000, Joschka Fischer, discursando na Universidade de Humboldt, em Berlim, afirmava, com um optimismo que talvez não perfilhasse hoje em dia, que a União Europeia tinha de operar “a transição de uma união de estados para a completa parlamentarização como uma federação europeia”. É curioso notar que Jacques Delors, pouco antes, quando se começou a preparar o euro, recomendava, modestamente, o estabelecimento de um “pacto de coordenação das políticas económicas” dos vários países aderentes ao euro, a que não se atreveu a chamar “governo económico, para não assustar ninguém” – palavras dele (1). Pelos vistos, o espírito de Westfalia, ou seja, o culto e o orgulho do Estado independente, nunca deixou de ensombrar as aspirações dos europeístas mais entusiasmados, que apontavam para a limitação da autonomia estatal e o esbatimento dos nacionalismos, substituindo-os pela adesão a um ideal comunitário supranacional. Perante Bruxelas, e apesar de todas as profissões de fé europeístas, os estados teimavam em regatear a sua soberania.

Nesta época – na viragem da década de noventa para 2000 – , já há anos que muita gente, por toda a Europa, olhava para a construção europeia como um exercício opaco de engenharia político-institucional, de legitimidade no mínimo duvidosa. Mas a maioria, estou em crer, ainda acreditava que a solução estava, não em parar e pensar, mas em pedalar com mais vigor a fim de manter a bicicleta de pé. Até que a terrível crise financeira de 2007-8, soprada lá da América, desencadeou uma crise das dívidas soberanas na Europa que por um triz não deu cabo do euro, cuja consistência e resistência, de resto, ainda não estão comprovadas para além de toda a dúvida razoável, o que autoriza a desconfiança sobre a perdurabilidade da própria União.

A crise, a terrível crise de 2008, dividiu a Europa e ressuscitou egoísmos nacionais quando ela mais precisaria de estar unida para debelar as dificuldades que recentemente a abeiraram do abismo, e que acrescentaram aos imperativos do alargamento geográfico e da integração política, que já vinham de trás, um terceiro desafio ainda mais espinhoso, a saber, o da conciliação do saneamento financeiro com o crescimento económico. Faltou, e falta, liderança acertada e capacidade de acção rápida e eficaz, mas é impossível não pressentir que algo mais do que a incompetência dos dirigentes está a minar o dinamismo económico da Europa, condenando-a a uma prática estagnação. Para agravar as coisas, os Estados nacionais, no meio do aperto, tendem a apartar-se do método comunitário e a tentar resolver sobretudo os seus problemas mais imediatos, novamente apegados à sua antiga soberania – ou nostálgicos da sua antiga soberania. É demasiado cedo para sabermos se haverá inflexão desta atitude.

Mas os problemas não se esgotam apenas no persistente deslize do poder de Bruxelas para os Estados, da Comissão para o Conselho. A terrível crise que atravessamos abriu uma brecha indelével entre a Europa do Norte e a do Sul, ignorando-se como, se e quando poderá ser suturada; a terrível crise que favoreceu o ressurgimento dos egoísmos nacionais, noutros tempos de optimismo europeísta apenas imputados às imperfeições do sistema de Westfalia, dividiu os países europeus e, dentro destes, opõe os defensores de uma restauração Westfaliana – ainda que o termo tenha caído em desuso – aos adeptos de um aprofundamento da teoria do Sr. Delors e, por maioria de razão, aos que, como Joschka Fischer, sonham com os Estados Unidos da Europa e se dedicam a imaginar a sua futura arquitectura político-institucional. Ora o regresso ao “cada um por si” não parece impensável. Mais: o excesso alemão espicaça os nacionalismos, reforçando a já de si nefasta hostilidade Norte-Sul. Mas não se está a ver como possa a Alemanha escapar ao seu destino de potência central desmesuradamente grande, rica e cada vez mais poderosa.

Sejamos francos: a Europa seduziu enquanto derramou riqueza pelos que apenas tinham uma memória de miséria e penúria.@jdamaral

A Alemanha começou por entrar para a UE como uma espécie de parente pobre e arrependido, necessitada que estava de se relegitimar no concerto das nações, de brandir a prova de que se emendaria para todo o sempre e de se inserir num espaço económico onde pudesse reerguer-se das ruínas em que jazia. Gradualmente, mas inexoravelmente, o gigante renasceu das cinzas, e a União da cooperação e da igualdade acabou por gerar um poder piramidal e hegemónico. À luz da história, e reparando na susceptibilidade nacionalista ultimamente manifestada pelo sr. Hollande, é bem possível que a França não aprecie a afirmação, por assim dizer espontânea e inevitável, da hegemonia germânica, inscrevendo a consideração de uma ruptura ou pelo menos uma gripagem do motor franco-alemão como uma hipótese perfilada no horizonte futuro da Europa. Que desastres daqui proviriam nem se pode imaginar; a Paz não estaria, afinal, irreversivelmente assegurada. Mas uma coisa parece certa: chegou ao fim a época do namoro Mercozy, e um simples amuo entre os dois países já bastaria para fazer tremer a União e nos tirar o sono.

Na entrevista já citada de Jacques Delors, este declara-se descrente de que a salvação esteja no regresso à fórmula – “cada um por si”. Mas a história tem muita força. Westfalia não morreu completamente. E renascerá se o euro falhar e a Europa implodir, como nesse caso fatalmente acontecerá. Assim como renascerá se, com euro ou sem ele, a Europa não conseguir regressar a um crescimento económico que possibilite, por seu turno e em simultâneo, sanear as finanças e sustentar o Estado Social. Mesmo sem abraçar o sonho anacrónico e estúpido de um regresso ao isolacionismo, como o PCP ardentemente desejaria, muita gente, muitos europeus, culpará naquele caso o euro, e portanto “a Europa”, pelo empobrecimento a que o declínio económico deste velho continente, vencido pela globalização, os condenará sem apelo nem agravo. Neste contexto, Westfalia terá uma nova oportunidade. Schuman, Monet, Delors desenharam uma solução inteligente e criativa para introduzir harmonia, solidariedade e cooperação numa Europa com uma tradição secular de nacionalismos e violência bélica. Mas séculos de história não se apagam com tratados que calquem o rasto que ela deixou, nem com engenharias político-institucionais pensadas para emprestar um simulacro de legitimidade a entidades supranacionais que de facto e realmente a não possuem (2), pelo prosaico motivo de que portugueses, espanhóis, húngaros, franceses e por aí fora se identificam como portugueses, espanhóis, húngaros e franceses antes de se verem como europeus.

Sejamos francos: a Europa seduziu enquanto derramou riqueza pelos que apenas tinham uma memória de miséria e penúria, e enquanto o Mercado Único representou um mar de novas oportunidades de negócio para as economias desenvolvidas. Seduziu enquanto o euro proporcionou juros baixos, crédito fácil, crescente exportação de Audis e Mercedes e fartura de auto-estradas. Quando tudo isto está em causa, como agora acontece, cada vez mais se ouve falar no regresso às velhas moedas nacionais e ao rearmamento alfandegário. Passamos de uma quimera a outra. Eduardo Lourenço tinha razão: cada país em situação agónica – como o nosso – só se salvará “se a Europa se salvar”. Mas a Europa está velha e gasta. Apesar dos tesouros tecnológicos que ainda tem para oferecer ao mundo, apesar da sua sofisticação cultural, está em perda de velocidade e o crescimento económico há décadas que não era tão mesquinho. O clube perdeu atractivo. Quem dirá ainda que o remédio está na plena integração política, na criação de uma Federação Europeia, quando mesmo nos tempos áureos já Delors não se atrevia a falar em “governo económico, para não assustar ninguém”? Quando o fraco Hollande, emulando De Gaulle, se mostra ofendido só porque a Comissão Europeia se atreveu a sugerir-lhe uma determinada orientação política? Os reflexos westfalianos estão de volta e, segundo parece, estão para ficar.

Aliás, a Europa esquivou-se desde bem cedo a ser unificada. Na segunda metade do século XVII, com o declínio da dinastia Habsburgo e a subalternização das fidelidades religiosas como factor determinante das relações internacionais, morreu a ideia de Império enquanto potência ecuménica da Cristandade. À Europa medieval sucede então a Europa moderna, constituída como um sistema laico de Estados independentes. É certo que Luís XIV procurou, e em parte conseguiu, impor a hegemonia francesa no continente, do Escalda à Europa Central, mas, por um lado, no princípio do século XVIII o enfraquecimento da França já era sensível, e, por outro, a prossecução de uma política imperial no continente era já então um anacronismo. Depois de Westfalia, as várias potências e até estados menores ganham protagonismo crescente como actores políticos no palco internacional, ao mesmo tempo que a disputa pelo domínio do oceano e dos territórios coloniais vinha adquirindo, desde a segunda metade do século XVII, cada vez maior importância nos conflitos europeus. E a partir de princípios do século XVIII, a Inglaterra, que já anteriormente se fizera ouvir, emerge como a potência preponderante, apostada em impedir que uma só potência, qualquer que ela fosse, viesse a dominar o continente europeu – uma prioridade geo-estratégica que Napoleão só transitoriamente anulou. A heterogeneidade europeia ampliava assim as condições para se aprofundar na sequência da queda do I Império francês.

Depois de 1715 (Paz de Utrecht (3)), estão pois definitivamente ultrapassadas as antigas formas de equilíbrio: a Europa deixara de ser dominada primeiro pela Casa da Áustria, depois pela de França. Em vez disso, foi vivendo ao sabor de sucessivas coligações, cujos parceiros variavam, assim como variavam os objectivos específicos que originavam cada uma delas. Por outras palavras: à busca da estabilidade fundada numa ou em duas potências preponderantes e concorrentes, seguiu-se a procura de estabilidade assente no equilíbrio entre as quatro ou cinco grandes monarquias europeias: a França, a Espanha, a Áustria, a Prússia (com cada vez maior peso na Europa Central); aparentemente de fora, mas não menos activa e interessada, ficava a Inglaterra. A este selecto clube das chamadas “Grandes Potências” juntou-se, na segunda metade do século XVIII, a Rússia de Catarina II. Ponto de suma importância: ao contrário do que sucederia depois do Congresso de Viena (1815), que grosso modo restaurou as fronteiras europeias derrubadas pelo vendaval napoleónico, as potências não estavam até aí vinculadas a nenhum compromisso colectivo nem à prossecução de qualquer objectivo comum que as obrigasse a concertar as respectivas políticas externas. Nem a letra nem a “filosofia” da Paz de Westfalia as obrigavam a subordinar os interesses de cada uma ao superior imperativo da paz geral. Nestas circunstâncias, ao longo do século XVIII e até às guerras da Revolução Francesa e do Império (1792-1815), a conflitualidade entre os Estados europeus não abrandou. Bem pelo contrário, foi exasperada pelas refregas coloniais, numa época em que a competição pelos mercados extra-europeus se repercutia de imediato no Velho Continente.

Numa tentativa para impedir que a França viesse no futuro a reeditar uma aventura napoeónica; e para precisamente, de um modo geral, eliminar a propensão belicista que deixara um deplorável rasto de sangue na história europeia, as potências, reunidas no Congresso de Viena (1814-5) (4), firmaram a chamada “Quádrupla Aliança” – a que em 1818 se juntou a França, já reabilitada e estabilizada sob o ceptro Bourbon – e comprometeram-se solene e formalmente a cooperar para salvaguardar a paz geral e desejavelmente perpétua. Este objectivo deve ser interpretado numa acepção lata. Não se tratava apenas de evitar a eclosão de guerras pontuais entre os Estados, estava também em causa a garantia da intangibilidade das fronteiras restabelecidas em Viena e ainda – não menos importante – sufocar quaisquer veleidades revolucionárias que pudessem ameaçar a legitimidade dinástica, restaurada depois da derrota napoleónica com a restituição dos tronos aos seus donos legítimos. Para levar à prática este desiderato, o Congresso de Viena decidiu instituir o “sistema dos congressos”, que deveriam reunir sempre que em algum ponto do continente a paz e a ordem fossem seriamente postas em causa. No intervalo entre os congressos, os embaixadores das potências reuniriam com regularidade nas principais capitais europeias, a partir das quais vigiavam o comportamento dos pequenos estados, a fim de ponderarem a necessidade de intervir diplomática ou até militarmente num qualquer ponto onde se registasse um desvio grave em relação às regras que regiam não apenas as relações internacionais mas também a vida política interna dos pequenos estados. Eis aqui um objectivo colectivo a que as potências voluntariamente se vincularam e que as deveria unir.

Mas não uniu. Bem pelo contrário, a discórdia estabeleceu-se rapidamente em torno da finalidade e razão de ser da Aliança, dependentes da definição do conceito de direito de intervenção. A Inglaterra insistia em que este se aplicasse apenas nos casos de violação de fronteiras ou em que a segurança de uma potência se encontrasse visível e efectivamente ameaçada em virtude de acontecimentos ocorridos no interior de um ou vários pequenos estados situados na respectiva área de influência; já as outras potências insistiam no direito a intervir em casos de subversão social e política, como eram a emergência de movimentos liberais ou de agitações nacionalistas dirigidas contra o espartilho legitimista, que sufocava as minorias nacionais. Aconteceu, por exemplo, aquando da invasão da Espanha pela França em 1823, mandatada pelo Congresso de Verona de 1822 – em que a Inglaterra, significativamente, recusou participar – e destinada a restaurar ali o absolutismo monárquico abolido pela revolução liberal de 1820, ano aliás fértil em movimentos revolucionários a que nem Portugal ficou alheio. Cite-se, a título de outro exemplo possível, a intervenção inglesa em Portugal em 1826, requerida pelo nosso governo a fim de subjugar os levantamentos absolutistas que preludiaram a “usurpação” de D. Miguel. Independentemente de não ter conseguido evitar este desfecho, o facto relevante é que a intervenção teve lugar sem a Aliança ser tida nem achada.

A Quíntupla Aliança não sobreviveu ao Congresso de Verona, minada por contradições insanáveis, que inviabilizavam a prossecução de uma política colectiva e unitária, já que entre Castlereagh e as outras potências se eclipsou rapidamente, ainda antes de 1820, a comunhão de opiniões indispensável a uma Aliança operacional. Como se vê, a presente incapacidade da Europa de hoje em definir uma política externa comum não passa do prolongamento de uma antiga impossibilidade de harmonizar os interesses geo-estratégicos dos seus membros. A partir do colapso da Quíntupla Aliança, cessou a polémica acerca do propósito da sua existência e dos requisitos que legitimavam uma intervenção militar nos estados menores. Cada potência – ou grupo de potências – passou a decidir livre e unilateralmente sobre a necessidade e legitimidade de uma intervenção.

Ainda assim, de 1815 até 1854-56, quando, sob um pretexto aparentemente fútil, mas que servia de cortina de fumo para o tradicional expansionismo russo em direcção ao Sudoeste, rebenta a Guerra da Crimeia (5), a Europa viveu o mais longo período de paz da sua história até aí: quarenta anos! Mas dez anos depois da Crimeia, em 1866, a Prússia de Bismark derrota a Áustria em Sadowa, expulsando-a da Confederação Germânica, deste modo deitando pela janela fora um dos mais importantes legados do Congresso de Viena de 1815. Nesta altura, há muito que já ninguém falava em Alianças. Estava de volta a instabilidade que reinara principalmente no século XVIII e primeiros anos do século XIX, no quadro do sistema de Westfalia herdado de meados de XVII e que Napoleão só transitoriamente subverteu. Bismark coibiu-se de marchar sobre Viena e conquistar a Áustria, porque uma “Grande Alemanha” não fazia parte da sua visão. Mas, a pretexto do problema da sucessão ao trono espanhol, colocado pelo fracasso da fugaz República proclamada em 1868, o chanceler alemão entrou em choque com Napoleão III e não hesitou em invadir a França numa espécie de Blitzkrieg avant la lettre que se saldou na assinatura da rendição francesa assinada no próprio palácio de Versailles. Três guerras em menos de meio século mostraram a dificuldade de extirpar a essencial belicosidade das monarquias europeias. E as duas Guerras Mundiais do século XX, causando mortes e destruição numa escala nunca vista ou imaginada, indicaram que a Europa tinha de mudar de “sistema”, se quisesse viver duradoiramente em paz e se possível com alguma prosperidade. A solução encontrada foi a União Europeia, iniciada com a Comunidade do Carvão e do Aço, que depois evoluiu para o mercado único e a moeda única, ao mesmo tempo que, sobretudo a partir de 1989, deu passos de gigante no alargamento a Leste. Integrar e alargar – era o lema.

Perante a crise do euro e os sinais de desorientação emitidos pelos dirigentes europeus (como de resto pelos governantes nacionais); perante a sensação generalizada de que se perdeu um rumo certo; perante a alegada falta de instrumentos que permitam a superação da crise, há vozes que apontam para a Federação Europeia, para uns Estados Unidos da Europa como único porto de salvação. É levar a teoria da bicicleta às suas últimas e extremas consequências. Mas, feliz ou infelizmente, três séculos de história europeia legaram uma tradição de rixas, guerras e conflitos difícil de apagar, e deixaram aos povos e aos políticos o hábito inveterado de se reverem no Estado-nação e de pugnarem acima de tudo pelos seus interesses nacionais. Na presente crise, multiplicam-se os sinais de que este ADN do continente continua lá, tendo sido apenas temporariamente disfarçado ou submergido pelo discurso comunitário e pela mais recente especulação federalista. Poderá a Europa salvar-se contra Westfalia? Poderá a União Europeia acomodar o Diktat alemão? Quererão Paris, Berlim, Madrid, Roma e por aí fora ser governados por Bruxelas?


1. Entrevista ao Público de Jacques Delors, 16.01.2013.

2. Ver exemplos desta engenharia no já referido discurso de Joschka Fischer.

3. Conjunto de tratados que puseram fim à Guerra da Sucessão Espanhola, sucessão disputada pela França e pela Áustria.

4. Os pequenos estados também lá estavam representados, mas na realidade não contavam.

5. O Império Russo, sob o pretexto de proteger os lugares santos dos cristãos em Jerusalém, invade o Império Otomano, fomentando com isso a formação de uma coligação anti-russa, que englobou uma coligação integrada pela Inglaterra e pela França, que temiam um excesso de expansionismo russo em direcção ao Mar Negro e ao Mediterrâneo.

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