Sem melhoria consistente e estrutural

Era preciso um programa de mudança mais profundo. Uma análise do ano.

No dia 21 de Junho de 2012, a ministra Paula Teixeira da Cruz cumpriu um ano à frente do Ministério da Justiça. Há que reconhecer que herdou uma pasta muito complicada. O governo PS andou sempre com o discurso das profundas reformas na área da justiça, mas pouco ou nada fez em sete anos (uma versão generosa seria dizer que o governo Sócrates evitou um excessivo agravamento da crise na justiça mas pouco fez para a resolver). Ao longo do primeiro semestre de 2011, no final do governo PS, a profunda crise estrutural do aparelho judiciário e o esgotamento das soluções pontuais eram já evidentes para todos. O próprio ministro Alberto Martins estava politicamente paralisado. Ao mesmo tempo, a resolução dos principais problemas conjunturais – nomeadamente o congestionamento dos tribunais e a excessiva duração dos processos – era exigida pelo memorando de entendimento assinado em Maio de 2011. Na verdade, o programa do actual governo, aprovado em Junho de 2011, não trouxe novidades, limitando-se no essencial a cumprir o dito memorando de entendimento.

Como tive oportunidade de escrever, o programa de governo para a justiça tinha por base vários erros conceptuais importantes. Primeiro, que seria possível cumprir o memorando de entendimento nas metas propostas dentro dos prazos negociados. Segundo, que as medidas preconizadas pelo memorando de entendimento correspondiam a reformas estruturais e não a meros paliativos conjunturais. Terceiro, que seria possível ter uma justiça de qualidade, célere e adequada a uma economia competitiva num espaço de dois anos sem qualquer mudança de paradigma judiciário.

Infelizmente uma das consequências do memorando de entendimento foi esgotar a capacidade reformista do novo governo, como se viu durante o último ano. O que ficou de fora do memorando de entendimento não existe para o Governo. Veja-se a avaliação legislativa que foi completamente abandonada, encontrando-se hoje numa situação bem pior do que estava no final do governo PS. Os pequenos avanços que se tinham feito nesta área foram completamente esquecidos num contexto em que a má qualidade da produção legislativa é já lendária (um cínico poderia dizer que é uma forma de o actual governo contentar as sociedades de advogados).

Há que dizer que os erros conceptuais do programa de governo não são o reflexo de qualquer particularidade da actual titular do cargo ou do actual executivo. Antes pelo contrário. Estes erros conceptuais inserem-se num paradigma (falsamente) reformista que domina os partidos da governação – PS-PSD-CDS – desde 1987 e encontra profundas semelhanças com as políticas anteriores. Por exemplo, a ministra Teixeira da Cruz acabou por avançar com mais reformas processuais (Código do Processo Civil e Código do Processo Penal) antes do Verão de 2012, tal como todos os seus antecessores e mesmo em linha com propostas anteriores. No fundo, mais do mesmo, com os resultados quase nulos que podemos facilmente antecipar. Só surpreende que políticos e juristas tão experientes e avisados insistam sempre na mesma receita.

Apesar de o memorando de entendimento (em si mesmo tecnicamente deficiente) impor resultados que, de alguma forma, podem parecer inovadores aos olhos de quem pouco aprofunda estes temas (como se pôde ler em muitas colunas de opinião no Verão de 2011), o que marcou o programa de governo na área da justiça foi fundamentalmente a continuidade. Essa continuidade, na minha perspectiva, condena inevitavelmente ao fracasso o mandato do actual governo.

Ainda assim, cedo se percebeu que havia problemas com o memorando de entendimento, até porque este foi revisto várias vezes na área da justiça, alargando prazos e ajustando objectivos. Por exemplo: foi anunciado em Junho de 2011 o fim das chamadas pendências (fundamentalmente a acumulação de créditos incobráveis derivada de sucessivas reformas falhadas da acção executiva) para meados de 2013, mas desde o princípio que me pareceu que semelhante objectivo só podia ser cumprido com uma limpeza “administrativa” das estatísticas da justiça. Felizmente a ministra (ainda) não entrou por esse caminho facilitista, mas a consequência é que as pendências vão continuar muito para além de 2013.

Basta ver as estatísticas disponíveis para perceber que o problema conjuntural se agravou e pede muitos anos para uma resolução eficaz. No ano de 2005 (primeiro ano das reformas do governo Sócrates), entraram 860.000 processos, terminaram cerca de 730.000, e estavam 1.681.000 pendentes a 31 de Dezembro (sendo igualmente dominados por acções executivas). Em 2010, depois de cinco anos de retórica reformista (com múltiplos planos de descongestão dos tribunais e outras tantas medidas anunciadas para aliviar a pressão das pendências atrasadas), tínhamos mais de 750.000 processos entrados, menos de 687.000 saídos e cerca de 1.678.000 processos pendentes a 31 de Dezembro. Em 2011, com o memorando de entendimento já em pleno funcionamento, tínhamos mais de 805.000 processos entrados, menos de 768.000 terminados, e cerca de 1.712.000 pendentes a 31 de Dezembro. Ou seja, de 2010 para 2011 o congestionamento e a ineficácia judiciária agravaram-se. Arrisco a previsão de que os números para 2012 não sejam muito melhores.

Outro bom exemplo da profunda deficiência do memorando de entendimento é a chamada reforma do mapa judiciário. Recordemos a história. Em Março de 2008, o governo Sócrates apresentou a proposta de reforma do mapa judiciário que, tal como escrevi na altura, não racionalizava de forma eficaz a rede nacional de tribunais. Fundamentalmente, o novo mapa judiciário foi sempre uma tentativa de mudar a gestão do sistema sem mexer na localização dos tribunais e no funcionamento das comarcas. Ignorando todas as críticas, o governo Sócrates abriu a fase experimental do novo mapa judiciário em Abril de 2009. O desastre dessa fase foi amplamente documentado na comunicação social, desde a falta de recursos humanos às confusões informáticas. Em Maio de 2010, o mesmo governo Sócrates suspendeu o alargamento do novo mapa judiciário, dizendo que precisava de estudar melhor a fase experimental. Juntava-se ainda aos problemas detectados a necessidade de encontrar duzentos milhões de euros para implementar o novo mapa em todo o país. Finalmente, antes do Verão de 2010, era dito que estava tudo adiado para 2014 (entretanto as comarcas experimentais passaram assim a coexistir com o mapa judiciário anterior). Com o memorando de entendimento, Portugal aceitou o compromisso de implementar esse mesmo mapa judiciário em todo o país antes de 2013, mesmo sabendo que ele era uma aberração estrutural e que não resolvia nenhum problema relevante.

Honra seja feita à ministra nesta frente. Depois da falsa partida no programa de governo (onde anunciava cumprir com o absurdo mapa judiciário do governo PS), acabou por enterrá-lo em Fevereiro de 2012 e apresentou uma nova proposta, sendo a versão final datada de Junho. Finalmente faz aquilo que evidentemente tem que ser feito: fechar tribunais onde a procura não justifica a sua existência e concentrar recursos onde a actividade económica e social o exige. O levantamento dos autarcas e dos operadores judiciários durante a discussão da proposta governamental não surpreende: defendem os interesses adquiridos e os lobbies corporativos instalados no aparelho judiciário. Mas a ministra tem mostrado que está mais interessada em ter um mapa judiciário racional e eficaz do que em satisfazer os actores que impedem sempre qualquer mudança. Esperemos que assim seja.

O novo mapa judiciário não é perfeito, nem pouco mais ou menos. Tal como tenho defendido há muitos anos, o mapa poderia ter sido bem mais ambicioso na reorganização dos tribunais superiores. Parece claro que o Governo abdicou de mexer aí. E continua a apostar em tribunais especializados que só podem levar a uma balcanização do ordenamento jurídico sem ganhos de eficácia. Mas a nova proposta do Ministério da Justiça tem a grande vantagem de admitir o encerramento de muitos tribunais, mesmo que provavelmente não tantos quantos deveriam fechar. Um passo absolutamente certo. Veremos agora a sua implementação.

Outra aposta do governo PSD-CDS foi a nova lei de arbitragem (lei 63/2011, de 14 de Dezembro). Prevista no memorando de entendimento, assenta na fé inabalável do poder político e económico nos mecanismos alternativos de resolução de litígios. Sem ignorar a sua importância, nem deixar de reconhecer que a sua expansão fazia muita falta, é bom entender que os mecanismos alternativos nunca resolveram a congestão dos tribunais cíveis em lado nenhum. Na verdade, os mecanismos alternativos de resolução de litígios são geradores de litigância, uma vez que acabam por ser complementares e não substitutos à justiça cível. Consequentemente, a nova lei de arbitragem não resolveu nada de estrutural e provavelmente introduzirá novos problemas a prazo.

O Ministério da Justiça legislou muito entre Junho de 2011 e Junho de 2012. Seguiu a agenda do memorando de entendimento, mesmo reconhecendo a necessidade de ajustamentos importantes e percebendo as deficiências herdadas do governo PS. Contudo nada mudou profundamente na justiça portuguesa. Legislar é bem mais fácil do que fazer. Teremos pois que esperar pela implementação para perceber até onde irá o esforço reformista do Governo PSD-CDS.

A justiça em 2012 não está melhor que em 2011. E certamente não vai estar melhor em 2013 ou em 2014. Uma melhoria consistente e estrutural da justiça portuguesa pede um programa muito mais profundo e completo do que o conjunto de medidas do memorando de entendimento e do programa de governo. Tenho como certo que a reforma do mapa judiciário será um passo importante. Se cumprir a promessa de implementar o mapa judiciário que foi proposto sem ceder aos interesses locais e corporativos, a ministra Teixeira da Cruz terá certamente contribuído para melhorar a justiça portuguesa a prazo. Mas pensar que o actual governo PSD-CDS está comprometido com uma reforma estrutural da justiça é uma mera ilusão política. Qualquer mudança paradigmática na justiça portuguesa tem que esperar por outro governo.

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