Tribunais

A Justiça em 2011 não está melhor do que em 2010. Mas o verdadeiro drama é que não vai estar melhor nem em 2012 nem em 2013

O governo Sócrates caiu em Março de 2011, deixando um Ministério da Justiça endividado, sem completar nenhuma das medidas ditas estruturais anunciadas ao longo dos seis anos de poder socialista, e um mapa judiciário em absoluto caos.

Pode-se dizer sem hesitação que o ano de 2011 tem sido marcado pela retórica das profundas reformas na área da Justiça. Acontece que semelhante retórica não faz do ano de 2011 um ano essencialmente diferente. O discurso das profundas reformas na área da Justiça já tinha sido igual em 2010, e em 2009, e certamente durante toda a última década. Na verdade, infelizmente, pouco mudou na Justiça portuguesa entre 2000 e 2011. Contudo, neste contexto, cabe realçar alguns aspectos curiosos e particulares do ano 2011. A crise estrutural do aparelho judiciário e o esgotamento das soluções pontuais foram evidentes ao longo do ano. Do lado positivo, cabe reconhecer algum esforço na resolução do principal problema conjuntural, a congestão dos tribunais e a excessiva duração dos processos. Esse esforço foi exigido pelo memorando de entendimento com o FMI e a União Europeia assinado em Maio de 2011. De alguma forma, nem sempre muito eficaz, as autoridades governamentais responderam a essa exigência.

Muitas coisas importantes aconteceram em Portugal. No primeiro trimestre de 2011, o governo Sócrates procurou continuar a sua reforma da Justiça herdada do programa de governo de Outubro de 2009. Mas, tal como em 2010, foi emperrando por falta de recursos financeiros e humanos, nomeadamente o novo mapa judiciário. O governo Sócrates caiu em Março de 2011, deixando um Ministério da Justiça endividado, sem completar nenhuma das medidas ditas estruturais anunciadas ao longo dos seis anos de poder socialista, e um mapa judiciário em absoluto caos. O reforço de poderes do Conselho Superior da Magistratura anunciado em 2008 e os planos de descongestão dos tribunais simplesmente (e como era esperado) não produziram qualquer resultado relevante. A reforma da acção executiva foi adiada. E na área do processo penal as coisas não correram melhor; mesmo o grande esforço legislativo anunciado no combate à corrupção acabou sem consequências de maior (como aliás é habitual).

Com o memorando de entendimento entre Portugal e os novos credores internacionais, novas mudanças na Justiça foram anunciadas (na verdade, não eram novas como veremos mais tarde). Infelizmente, os partidos foram a eleições com o discurso de sempre. Para todos os partidos com expressão parlamentar, a Justiça é uma prioridade. Sendo verdade que nenhum dos governos anteriores teve capital político para fazer a reforma da Justiça, tanto o PS como o PSD se agarraram ao cumprimento cabal do memorando de entendimento como forma de garantir que agora seria a sério. A direita ganhou com uma maioria muito expressiva (a mais sólida maioria da direita desde o 25 de Abril). Paula Teixeira da Cruz, uma advogada com longa experiência nos conselhos judiciários, é a nova ministra da Justiça desde Junho de 2011. O programa de governo não trouxe novidades, fundamentalmente limitando-se a cumprir o dito memorando de entendimento.

Tal como a economia portuguesa, a Justiça tem um problema conjuntural e um problema estrutural. Conjunturalmente está congestionada, com uma dilação processual excessiva, sem a celeridade adequada às necessidades económicas e sociais, mal organizada, gastadora, desastrosa, ineficaz. Estruturalmente tem uma cultura jurídica e judiciária jacobina, inconsistente com a modernidade do século XXI (inconveniente em que está “bem” acompanhada por outros ordenamentos jurídicos em profunda crise como em Espanha, Itália e França).

O problema conjuntural tem sido dominante na agenda dos sucessivos governos. Entre 2005 e 2011, o governo Sócrates tentou vários planos de descongestão dos tribunais que, em larga medida, falharam. Os pacotes de medidas de descongestão dos tribunais cíveis não criaram em muitos casos os incentivos adequados a uma saudável desjudicialização, na qual ambas as partes possam optar por mecanismos alternativos de resolução de conflitos. Na verdade, estes pacotes impõem uma desjudicialização forçada, isto é, obrigam as partes a não utilizar os tribunais quando pelo menos uma delas eventualmente o pretendia. Naturalmente, por efeito de substituição quer dos meios de pagamento, quer dos comportamentos regulados por estas alterações, outros tipos de litígios aumentaram a médio prazo.

Estruturalmente Portugal tem uma cultura jurídica e judiciária jacobina, inconsistente com a modernidade do século XXI / © Guillaume Pazat
Estruturalmente Portugal tem uma cultura jurídica e judiciária jacobina, inconsistente com a modernidade do século XXI / © Guillaume Pazat

Parte do problema relaciona-se com a fé inabalável do poder político português nos mecanismos alternativos de resolução de litígios. Não se trata de ignorar a sua importância nem deixar de reconhecer que a sua expansão fazia muita falta. Mas é preciso entender que os mecanismos alternativos nunca resolveram a congestão dos tribunais cíveis em nenhum lado, acabando mesmo as instâncias de mecanismos alternativos de resolução de litígios congestionadas a médio prazo. Na verdade, os mecanismos alternativos de resolução de litígios são geradores de litigância, uma vez que acabam por ser complementares e não substitutos da Justiça cível.

Uma aposta importante do governo Sócrates foi um novo mapa judiciário, fonte de equívocos importantes que infelizmente nem o memorando de entendimento nem o programa do novo governo vieram (ou pretenderam) resolver. O novo mapa judiciário não encerra comarcas nem altera os fundamentos da gestão dos tribunais, como foi anunciado. Simplesmente procura economias de escala nos recursos humanos e físicos ao integrar uma parte da gestão dos tribunais em unidades territoriais mais alargadas do que as tradicionais comarcas. Sem recursos financeiros para a transição entre os dois modelos, sem recursos humanos para colmatar as lacunas importantes de uma gestão eficaz e responsável nas novas unidades territoriais, e sem reconhecer as tensões inevitáveis entre essas novas unidades territoriais e as antigas comarcas, o novo mapa judiciário só pode ser desastroso. Surpreendentemente os responsáveis políticos do PS e do PSD-CDS continuam a insistir que não.

Em Março de 2008, o governo Sócrates apresentou a proposta de reforma do mapa judiciário que, tal como escrevi na altura, não racionalizava de forma eficaz a rede nacional de tribunais. Fundamentalmente, o novo mapa judiciário foi sempre uma tentiva de mudar a gestão do sistema sem mexer na localização dos tribunais e no funcionamento das comarcas. Sabemos que os responsáveis políticos não querem falar em fechar tribunais (ainda que muitos tribunais tenham de ser fechados). Ignorando todas as críticas, o governo Sócrates abriu oficialmente a fase experimental do novo mapa judiciário em Abril de 2009. O desastre da fase experimental foi amplamente documentado na comunicação social, desde a falta de recursos humanos às confusões informáticas. Em Maio de 2010, o mesmo governo Sócrates suspendeu o alargamento do novo mapa judiciário, dizendo que precisava de estudar melhor a fase experimental. Juntava-se a necessidade de encontrar duzentos milhões de euros para implementar o novo mapa em todo o país. Finalmente, antes do Verão de 2010, era dito que estava tudo adiado para 2014. As comarcas experimentais passaram assim a coexistir com o mapa judiciário anterior numa perspectiva de médio prazo.

Com o memorando de entendimento, Portugal aceitou o compromisso de implementar esse mesmo mapa judiciário em todo o país antes de 2013, mesmo sabendo que ele é uma aberração estrutural e que não resolve nenhum problema relevante. Quando escrevo estas linhas, o novo governo Passos Coelho ainda não explicou onde vai encontrar os recursos financeiros e humanos para fazer semelhante trabalho. Como já lembrei noutras reflexões sobre o tema, no Reino Unido, o governo de coligação conservador-liberal entrou em funções em Maio de 2010. Tendo em conta trabalhos preparatórios anteriores e o programa de governo, o ministro da Justiça fez saber a 23 de Junho de 2010 que preparava uma reforma do mapa judiciário da qual fazia parte o encerramento de 157 tribunais (dos cerca de 530 existentes). Argumentava-se que estes 157 tribunais estavam subutilizados, de forma que os recursos físicos e humanos foram transferidos para os tribunais congestionados, com uma poupança líquida calculada em quinze milhões de libras por ano (mais vinte e dois milhões em manutenção). Como seria de esperar (já que Portugal não é nenhuma excepção), os munícipios afectados não gostaram e fizeram saber a sua oposição. Depois de avaliadas as alternativas possíveis, o Governo anunciou a 15 de Setembro de 2010 a manutenção do encerramento de mais de 150 tribunais. A 14 de Outubro de 2010 foi revelado que, aos tribunais encerrados, juntavam-se agora dez departamentos e serviços do Ministério da Justiça. Tudo foi implementado no primeiro semestre de 2011. O contraste entre Portugal e o Reino Unido não podia ser mais evidente e esclarecedor.

Para além das novas unidades territoriais, o novo mapa judiciário assenta em duas teses muito em voga em Portugal mas, na minha opinião, profundamente erradas. Herdando-as do governo Sócrates, a nova maioria de direita alinha infelizmente pelo mesmo diapasão de semelhantes teses. Assim foi reflectido no programa de governo aprovado em Junho de 2011, bem como no memorando de entendimento. A primeira tese radica na obsessão do poder político pelos tribunais especializados. Vamos ter em breve tribunais especializados para contencioso em propriedade intelectual, regulação de mercados e concorrência. Os adeptos da especialização olham sempre para os benefícios e não para os custos. Os custos administrativos e de recursos humanos são evidentes. Mas os custos indirectos são mais congestão dos tribunais (que o primeiro-ministro não entenda, percebe-se, uma vez que não é um especialista, mas que os responsáveis do Ministério da Justiça, antes e depois de Junho de 2011, continuem a ignorar as estatísticas é simplesmente incompreensível), nomeadamente quando temos em Portugal uma cultura de recurso processual onde, mais tarde ou mais cedo, acaba tudo num tribunal superior não especializado. Também, por isso mesmo, os aspectos processuais continuarão a predominar sobre os aspectos substantivos. E, a médio prazo, temos uma balcanização do ordenamento jurídico que essencialmente prejudica o bom funcionamento dos tribunais.

A segunda tese é a multiplicação de tribunais superiores. Ainda não estava instalado o Tribunal da Relação de Faro e já o governo Sócrates anunciava outro Tribunal da Relação, desta vez para Santarém. Portugal tem excesso de tribunais superiores, excesso de juízes desembargadores e conselheiros. A estratégia correcta seria libertar recursos financeiros e humanos dos tribunais superiores (com a extinção e redução da composição dos tribunais superiores actualmente existentes) para evidentemente resolver o problema conjuntural onde ele existe. Uma vez mais, o programa do novo governo não apresenta nada de bom na matéria.

O memorando de entendimento aponta também para dois objectivos a curto prazo, isto é, antes do final de 2012, que o novo governo PSD-CDS adoptou como seus no programa de governo aprovado em Junho de 2011: uma reforma das regras processuais no contexto do Código de Processo Civil (e presumívelmente no contexto do Código de Processo Penal também, mas aqui o memorando de entendimento optou pelo silêncio) e o fim das chamadas pendências (fundamentalmente a acumulação de créditos incobráveis derivada de sucessivas reformas falhadas da acção executiva).

Estes dois objectivos são importantes para aliviar o problema conjuntural. Contudo é errado pensar que constituem em si mesmo a profunda reforma de que a Justiça portuguesa precisa. Do pouco que já se vai sabendo das intencões do actual governo, as alterações ao Código de Processo Civil reflectem um projecto que já existia do tempo do governo Sócrates e que levantam muitas dúvidas quanto ao seu grau de exequibilidade. Sendo verdade que, em linhas gerais, respondem ao conhecimento dos operadores judiciários, falham no reconhecimento dos entraves estruturais. O amplo fracasso de reformas processuais anteriores deveria alertar os responsáveis políticos para as limitações de semelhante projecto. Contudo, mais uma vez, os erros do passado não inspiram o novo governo para, pelo menos e com alguma prudência, evitar mais do mesmo. Bem pelo contrário.

O fim das pendências a curto prazo só pode significar uma limpeza fundamentalmente “administrativa” das estatísticas da Justiça e o reconhecimento do fracasso da acção executiva. Terá a vantagem de tornar o sistema mais transparente e de aliviar alguma da pressão processual formal que existe na actualidade. Contudo, do ponto de vista da economia, não terá nenhum impacto importante. E, mais grave, não acrescenta nada em termos do funcionamento da acção executiva.

Sempre me pareceu claro que o memorando de entendimento não pretende nem nunca pretendeu reformar a Justiça portuguesa porque isso não responde a qualquer preocupação do FMI ou da União Europeia. As medidas impostas pelo memorando assinado pelo PS, PSD e CDS pretendem apenas resolver ou suavizar os aspectos fundamentalmente processuais e de gestão dos tribunais que afectam directamente as grandes empresas e os grandes escritórios de advogados. Na verdade, o projecto do FMI limita-se a implementar as medidas que já estavam previstas pelo governo Sócrates e agora novamente consagradas como programa de governo em Junho de 2011. Como já escrevi, por exemplo, aceita-se como bom o novo mapa judiciário (fazendo uma leitura claramente equívoca da reorganização das comarcas; parece pensar que se vão fechar tribunais quando não é verdade). No fundo, o memorando de entendimento (e, por consequência, o programa do actual governo) apenas visa assegurar a implementação de um conjunto de medidas que respondem a um problema conjuntural e não estrutural (para além de outras fundamentalmente inúteis, como os tribunais especializados na concorrência e na propriedade intelectual).

O problema estrutural continua fundamentalmente esquecido. Não existe no memorando de entendimento. É totalmente ignorado pelo programa de governo aprovado em Junho de 2011. Ao contrário da euforia dos muitos comentadores que viram no memorando de entendimento e no programa de governo um programa ambicioso e eficaz de reforma da Justiça, eu acho que fica muito aquém do que Portugal precisa. Quanto à sua componente mais relevante, o novo mapa judiciário é tecnicamente defeituoso. E as soluções pontuais para a crise conjuntural podem mesmo a prazo ser um impedimento desastroso a uma reforma estrutural.

Uma melhoria efectiva e notória da Justiça portuguesa exige um programa muito mais profundo e completo do que o conjunto de medidas do memorando de entendimento e do programa de governo. Estas medidas parecem esgotar a capacidade política do actual governo para fazer uma reforma estrutural da Justiça, o que é altamente prejudicial a prazo. A Justiça em 2011 não está melhor que em 2010. Mas o verdadeiro drama é que não vai estar melhor nem em 2012 nem em 2013. Evidentemente que a limpeza “administrativa” das estatísticas da Justiça vai dar em 2012 e em 2013 uma falsa sensação de sucesso que o actual governo não deixará de explorar políticamente (no fundo, num contexto diferente, uma técnica semelhante à desorçamentação). Mas a realidade é e vai ser infelizmente bem diferente.

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