Como recuperar a liberdade perdida?

Desde Maio de 2011 que Portugal é um país com liberdade vigiada. A assinatura do acordo com a troika impôs ao nosso país condições que pesaram nas escolhas eleitorais de Junho de 2011 e limitaram as escolhas da maioria governativa então eleita. Chegámos a este ponto para evitarmos a bancarrota, mas chegámos lá por causa de escolhas que fizemos ao longo das últimas décadas. Agora, para recuperarmos a liberdade de acção, teremos de encontrar um novo consenso para as próximas décadas, um consenso capaz de suportar reformas estruturais que levem a uma mudança de modelo económico e social.

Se quisermos compreender melhor a situação em que se encontra a economia portuguesa, temos vantagem em identificar as principais escolhas que foram sendo feitas nos últimos 30 anos e que formataram por completo o seu funcionamento. Destacamos sete dessas escolhas. A primeira escolha foi ter-se optado por um papel dominante do Estado na prestação de serviços de ensino primário e secundário, de saúde e de cobertura de riscos individuais, no que designamos hoje como “Estado social”. Outra opção poderia ter sido entregar uma parte substancial da prestação desses serviços ao sector privado, em competição, centrando a intervenção do Estado na regulamentação, na certificação de agentes e de práticas, e na definição de um pacote de serviços – evolutivo, conforme o ritmo de crescimento da economia – para os quais haveria co-financiamento público, de acordo com o nível de rendimentos das famílias. Uma segunda escolha foi não se ter gerido o processo de privatizações como uma simples devolução com indemnizações aos anteriores proprietários, e se ter optado por abrir concursos no qual esses proprietários tiveram que participar, endividando-se no exterior para, eventualmente, poderem readquirir partes do seu património anterior. Isso impediu a consolidação de pólos empresariais privados com capacidade de expansão internacional num período de globalização.

Uma terceira escolha foi a opção por um sistema financeiro assente na intermediação bancária, tendo os bancos comerciais como agentes únicos, sem que estes contassem com accionistas com elevada capacidade de mobilização de capitais e deparando-se, posteriormente, com as limitações impostas pelos reguladores internacionais. Ao mesmo tempo, as escolhas feitas no quadro do Estado social impediram o desenvolvimento dos investidores institucionais e do mercado de capitais.

Uma quarta escolha foi a opção pelo modelo espanhol de internacionalização da economia, um modelo centrado nas grandes empresas dos sectores infra-estruturais (petróleo e gás natural, electricidade, telecomunicações, água, obras públicas e concessões) e na sua projecção internacional, fazendo delas “campeões nacionais”. Esta escolha não teve em linha de conta a desproporção de dimensão das duas economias e afastou à partida a procura das melhores alianças internacionais que permitissem compensar a diferença de dimensão dessas empresas em Portugal e na Espanha.

Uma quinta escolha passou pela utilização dos fundos estruturais da União Europeia de uma forma que não contribuiu para favorecer o posicionamento de Portugal na globalização. Isto sucedeu porque os investimentos em infra-estruturas de transporte não tiveram como foco a gestão da posição geográfica de Portugal na Europa, melhorando a conectividade internacional do país, mas sim a redução das distâncias no seu interior; e também porque se aceitou, sem questionar, a imposição da burocracia europeia de canalizar os sistemas de incentivos para as PME (que deveriam ser apoiadas pelo sistema financeiro local), em vez de concentrar os fundos na atracção de investimento directo estrangeiro diversificado.

A sexta escolha passou pela entrega de decisões-chave para a administração do território a um poder local muito fragmentado a nível municipal, cujas receitas dependiam do ritmo de edificação do território, num contexto em que não existiam mecanismos de mercado que permitissem ajustar os direitos de propriedade a eventuais preferências públicas quanto à utilização do solo. A isto deve ainda acrescentar-se a competição desenfreada entre municípios pela disponibilização de todo o tipo de equipamentos, sem ter em conta o seu nível provável de utilização, nem os custos da sua manutenção, levando a uma gigantesca canalização de recursos de investimento para o território com limitado grau de retorno económico. 

Por fim, a sétima escolha consistiu em se ter aderido precocemente à UEM (União Económica Monetária) sem se ter garantido antes uma reforma fiscal que reduzisse a carga tributária sobre os rendimentos do capital e tributasse de forma mais extensiva a “renda” da terra, tornando a economia mais atractiva para o investimento de internacionalização e menos polarizada pelo investimento em torno do território.

Estas escolhas foram sendo feitas após o PREC, em grande parte como condição de estabilização política de uma jovem democracia, localizada no espaço da Europa e sob influência do modelo misto de economia de mercado típico da Europa Continental, num momento em que era ainda dificilmente antecipável a profunda mudança que a globalização traria.

ORIGEM E NATUREZA DAS ACTUAIS DIFICULDADES DA ECONOMIA

As actuais dificuldades concretas da economia portuguesa acabaram por resultar da interacção de cinco macroprocessos distintos. Sem os compreender, iremos aceitar soluções que poderão não ser as mais indicadas para os interesses de Portugal.

O primeiro desses macroprocessos passou por uma travagem do crescimento durante mais de uma década, travagem essa que é imputável quer a transformações internacionais que afectaram a economia portuguesa, quer às opções internas que materializaram o grande consenso político “ao centro”. Os outros quatro processos a que nos referimos são: a globalização e as mudanças de funcionamento dos sistemas financeiros; o choque das crises que se inter-relacionaram no que se convencionou designar como a “Grande Contracção”; o impacto das orientações comunitárias face ao eclodir da crise financeira internacional em 2008, ampliadas pelas preferências do Governo de então; e o efeito destrutivo da competição pelo controlo futuro da zona euro, actualmente em curso.

Uma década de travagem do crescimento

A economia portuguesa, como pequena economia aberta, só consegue ter crescimentos elevados quando se depara com a conjugação de três componentes distintas. A primeira componente é a existência de vagas de investimento em novas actividades exportadoras, normalmente associadas à abertura de novos mercados e ao interesse de investidores externos em aproveitar essa abertura, localizando actividades em Portugal.

A segunda componente é a realização de investimentos de expansão e/ou renovação em sectores infra-estruturais virados para a competitividade da economia (como são actualmente as telecomunicações, os aeroportos, os portos de águas profundas e os caminhos-de-ferro de mercadorias para a Europa) e para a atractividade do território, nomeadamente em indústrias de rede, construção e obras públicas, distribuição, etc.

A terceira componente é um aumento do consumo interno graças ao acesso a novas fontes de rendimento – internas ou vindas do exterior. Essas fontes têm sido, em Portugal, as remessas de emigrantes, a instalação de novos residentes vindos do estrangeiro, gastando em Portugal parte dos seus rendimentos, a entrada maciça da mulher no mercado de trabalho ou ainda o aumento das transferências do Estado.

De uma forma geral, a economia portuguesa nunca conseguiu, desde 1992, reunir estas três componentes de crescimento, até porque se registou uma excepcional atonia no investimento em actividades exportadoras a partir do ano 2000. Para esta evolução negativa contribuiu a ocorrência de três choques externos.

O primeiro choque externo resultou da dinâmica exportadora da Ásia-Pacífico, com destaque para a China. Essas economias começaram por se concentrar em actividades exportadoras intensivas em utilização de mão-de-obra desqualificada, como eram as que caracterizaram a economia portuguesa desde a integração na EFTA.

O segundo choque externo decorreu da inserção do Leste europeu na dinâmica de integração europeia, o que tornou os países da Europa Central (Hungria, República Checa, Eslováquia e Polónia) em destinos privilegiados de deslocalização industrial com base em mão-de-obra qualificada (sectores automóvel, material eléctrico e electrónico).

Finalmente, o terceiro choque ocorreu com a integração de Portugal na UEM, ocorrendo esta no início de um boom de crédito a nível mundial que reduziu drasticamente os custos do crédito e tornou mais fácil o endividamento dos bancos e das grandes empresas nos mercados monetário e de capitais da zona euro, desencadeando um boom de investimento no território (imobiliário residencial e comercial e infra-estruturas) e uma explosão no consumo de bens importados. Ao mesmo tempo, a valorização do euro face ao dólar, quando os nossos concorrentes asiáticos estavam integrados na “zona dólar”, deu-lhes um suplemento de competitividade para penetrar rapidamente nos mercados europeus, os únicos em que Portugal se focou os últimos 30 anos.

A crise de crescimento foi acompanhada por um aumento galopante dos défices externos, financiados em parte por transferências do exterior (remessas de emigrantes e fundos estruturais), por algum investimento directo em actividades essencialmente orientadas para o mercado interno e pelo endividamento externo do sector bancário para permitir taxas de crescimento de crédito às famílias sem correspondência no aumento de depósitos.

A globalização e os sistemas financeiros

A dinâmica da globalização, liderada pelo mundo anglo-saxónico, traduziu-se na reestruturação financeira internacional em torno de sistemas financeiros nacionais assentes nos mercados de capitais, em contraste com a tradição dominante na Europa Continental (e em Portugal) de sistemas financeiros baseados na intermediação bancária. Por sua vez, o reforço da regulamentação bancária internacional, orientada para a protecção dos depositantes e para a redução das aplicações de risco por parte dos bancos comerciais, transformou os títulos da dívida pública e o investimento com garantias reais (garantias de “terra”, nomeadamente) nas aplicações que, tendo menos risco, eram menos exigentes em aumentos de capitais próprios por parte dos bancos. 

No caso de Portugal, esta dinâmica reforçou a preferência por todo o tipo de operações financeiras de menor risco (à luz dos critérios de Basileia). O resultado foi que, em 2007, cerca de 70% do crédito bancário total concedido a empresas e a particulares era destinado ao “cluster da construção” (incluindo construção e serviços complementares, materiais de construção, obras públicas e actividades imobiliárias). O sector bancário passou assim a concentrar as suas atenções no financiamento do consumo e investimento residencial das famílias, nas operações garantidas “pela terra”, no financiamento da expansão das grandes empresas infra-estruturais e no co-financiamento de PPP, com o mínimo de riscos.

E Portugal – nos seus sectores público, financeiro e empresarial não financeiro, incluindo as empresas públicas – pôde contar com um abundante financiamento internacional durante o boom de crédito mundial.

O impacto da “Grande Contracção”

A crise de 2008, entendida como a crise financeira que gerou uma “Grande Contracção”, deve ser descrita mais correctamente como o resultado da interacção de três choques.

O primeiro foi um choque petrolífero, integrado num superciclo de matérias-primas resultante da conjugação do crescimento rápido de economias gigantes em fase de rápida industrialização, urbanização e motorização (como as asiáticas) com um ritmo de descoberta de novos jazigos que não permitiu repor parcialmente as reservas já exploradas.

O segundo choque foi um crash imobiliário na maior economia mundial – os EUA – de proporções jamais atingidas em ciclos desse tipo. Simultaneamente ocorreram também crashes imobiliários em economias europeias que tinham desenvolvido bolhas especulativas em resultado da sua inserção na UEM.

O terceiro choque foi o do colapso dos mecanismos de titularização de dívida hipotecária subprime associados ao crash imobiliário nos EUA, o qual gerou falências como a do Lehman Brothers e determinou uma contracção de crédito de grandes proporções que multiplicou as crises de balanços em sectores bem longe do imobiliário.

A contracção de crédito a que nos referimos só não teve impactos mais graves devido à rápida intervenção da Reserva Federal e de outros bancos centrais, substituindo-se à titularização para manter na economia níveis de liquidez superiores aos que o sistema financeiro era capaz de gerar por si. Mas as crises imobiliárias e a contracção de crédito deixaram, como sempre deixam, um rasto de insolvências espalhado pelos sistemas bancários.

Já a economia portuguesa, mesmo não tendo experimentado um crash imobiliário, viu-se ainda assim confrontada com as dificuldades de o seu sector bancário se refinanciar no mercado interbancário europeu.

As orientações comunitárias face à crise de 2008

Face à crise de 2008, a União Europeia transmitiu uma orientação para lidar com ela como se estivéssemos perante uma crise de procura, incentivando os Estados-membros, independentemente da sua posição e funções na rede da globalização, a aumentar a despesa pública – para além dos estabilizadores automáticos há muito existentes nas economias europeias. Incentivando-os a lançar programas de estímulo ao consumo privado e ao investimento infra-estrutural.

O governo português de então, preocupado com o possível impacto político de uma crise financeira ocorrendo tão a despropósito perto de um acto eleitoral, decidiu seguir à risca esta orientação. Foi assim que em dois anos e meio desfez todo o esforço que vinha fazendo para reduzir o défice público, aproximando-o dos limites fixados pelos tratados.

Ou seja, uma pequena economia como a portuguesa, que tinha vindo a perder competitividade, não achou melhor solução para responder à crise do que lançar um conjunto de projectos de investimentos como estradas, caminhos-de-ferro ibéricos, barragens e parques eólicos que pouco iriam ajudar a resolver a incapacidade de se reposicionar na globalização, que era a base das suas limitações de crescimento.

A1 e A10, nó do Carregado / DR
A1 e A10, nó do Carregado / DR

As deficiências de concepção da UEM e a luta pelo controlo da zona euro

A UEM, tal como foi concebida, era uma união monetarização com características institucionais especiais. Tinha um Banco Central com um único objectivo estatutário – a estabilidade dos preços – e a quem é expressamente proibida a monetização de défices públicos. Depois, a UEM possuía critérios de adesão que se organizavam em torno do comportamento das finanças públicas dos Estados que a integravam, mas não dispunha de mecanismos de correcção de desequilíbrios nas balanças correntes. E não permitia resgates (bailouts) a co-financiar pelos outros membros da UEM, caso surgissem problemas de financiamento externo graves num Estado-membro.

Esta união monetária funcionava já no contexto de um mercado integrado de serviços financeiros, mas a monitorização prudencial do sistema bancário foi entregue a cada Estado-membro, supondo-se que, em caso de crises bancárias, caberia apenas ao Estado respectivo a sua resolução. Era uma união monetária que também não dispunha de uma Treasury central capaz de intervir na resolução de crises que pudessem ocorrer no sistema financeiro envolvendo risco sistémico. Por último, tratava-se de uma união monetária sem federalismo fiscal que permitisse uma gestão macroeconómica conjunta. Não se podendo esquecer, além disso, que o orçamento da UE só representava 1% do PIB europeu que, para mais, estava à partida absorvido pelas actuais políticas comuns (PAC e Política de Coesão).

Estas características da UEM foram o resultado quer da precipitação na sua constituição, sob pressão de Estados europeus assustados com a reunificação alemã, quer do cuidado que a Alemanha teve nas negociações que levaram à sua formatação final. Isto porque Berlim – legitimamente – quis reduzir os riscos de vir a ter de assumir compromissos financeiros adicionais em resultado de aceitar uma moeda única europeia, sobretudo quando estava, e ia estar, a gerir os enormes custos da sua reunificação.

Após uma década em que a UEM permitiu uma redução das taxas de juro dos Estados periféricos e gerou uma bolha de crédito, a crise desencadeada em 2010 com a revelação da situação financeira da Grécia fez rebentar essa bolha e marcou o início de uma crise da dívida soberana que foi sucessivamente contagiando outros Estados. Tornou-se então óbvio que era necessário corrigir deficiências de concepção da UEM, tendo-se desencadeado uma acesa competição pelo controlo da sua futura formatação, competição liderada pela Alemanha.

Desde 2010 que Portugal experimenta o impacto violentíssimo dessa luta sem quartel pelo comando e controlo futuro da zona euro entre a Alemanha, a França e a Itália, uma luta cuja solução parece fixada à partida devido à fragilidade actual da posição francesa. A Alemanha, muito sabiamente, deixou que os mercados de capitais encostassem à parede os países da Europa do Sul, deixando-a em condições de impor uma disciplina reforçada na UEM.

Portugal corre hoje o risco de vir a aceitar, sem margem de recuo, a integração numa zona euro reformatada que coloque o acento tónico na centralização das políticas orçamentais, na homogeneização fiscal e na perda de soberania total na área macroeconómica, mantendo as escolhas típicas do modelo económico e social europeu – Estado Social, Corporativismo e Sistema Financeiro assente na intermediação bancária.

PORTUGAL: UMA ACTUALIZAÇÃO DOS COMPROMISSOS EUROPEUS

As relações de Portugal com a União Europeia, mesmo neste quadro de dificuldades de endividamento, não podem passar apenas pelo cumprimento do Memorando de Entendimento acordado com a Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional. Portugal, para gerir o seu endividamento e retomar o crescimento, reposicionando-se na rede da globalização, tem que proceder a uma redefinição dos seus interesses próprios na União Europeia.

Primeiro que tudo, é necessária uma nova abordagem para a gestão da dívida soberana. Nesta área, Portugal deveria negociar um apoio de tipo novo da UE ao desendividamento da economia portuguesa que passasse pelo perdão parcial/consolidação da dívida soberana detida por instituições/agências europeias e pela possibilidade da venda – com desconto – da outra parte da dívida soberana portuguesa por elas detida a investidores interessados em investir em Portugal. Estes seriam depois autorizados pelas autoridades portuguesas a utilizá-la em transacções de activos em Portugal.

No conjunto, esta diminuição dos nossos compromissos externos deveria ir até ao montante da nova dívida contraída pelo Estado português entre 2008 e 2011 (em resultado das orientações da Comissão Europeia na sequência da crise financeira internacional de 2008 e dos custos que advieram para Portugal da evolução da zona euro, durante a fase de clarificação do seu funcionamento futuro).

Poderia também ser negociada com a União Europeia a constituição de um fundo de garantia do serviço da dívida externa de Estados objecto de assistência financeira, fundo esse para onde seriam transferidos parte dos montantes que, na próxima década, esses Estados poderiam vir a receber como fundos estruturais.

Portugal também poderia negociar, a nível bilateral, com Estados da zona euro como a Alemanha, a Áustria, a Holanda, o Luxemburgo e a Finlândia, a concessão de facilidades fiscais ao crédito obtido por cidadãos desses Estados para investimento residencial no território português.

Por outro lado, e em caso de uma evolução caótica da zona euro, Portugal poderia defender, para si e para os Estados em maiores dificuldades financeiras, uma nova relação com a zona euro. Tal poderia passar pela suspensão temporária de Portugal na UEM (ou pela saída definitiva ao fim de um período transitório), movimento condicional alinhado com profundas reformas estruturais que garantissem a solvabilidade futura do Estado e a sua capacidade de cumprir os compromissos que permanecessem após a redução de dívida.

Entretanto, verificar-se-ia uma coexistência da circulação, no território português, do euro e de uma nova moeda nacional, mantendo-se válidos todos os contratos privados celebrados em euros. A nova moeda nacional seria utilizada nas transacções internas – entre empresas e entre entidades empregadoras e trabalhadores – enquanto o euro serviria para as transacções comerciais e financeiras com o exterior. Seria também necessário celebrar um acordo com o BCE que definisse um quadro de financiamento externo da economia portuguesa como contrapartida de compromissos previamente definidos de redução do seu défice corrente.

REFORMAS PARA PORTUGAL ATRAIR INVESTIMENTO E TALENTOS

Se quisermos ser verdadeiramente atractivos na globalização temos de concentrar esforços para ser dos primeiros, numa União Europeia em profunda crise, a libertar-se do chamado “modelo económico-social eurocontinental”. A retoma sustentada do crescimento, não duvidemos, exige uma transformação simultânea e interligada dos sistemas de protecção social e de pensões, do sistema financeiro, do modo de gestão do território e da fiscalidade. Mas só abordadas em conjunto estas transformações podem significar uma mudança de modelo e não o estrangulamento da economia e o abandono de políticas orientadas para a coesão e dinamismo social. Iremos seguidamente referir algumas possíveis linhas de acção em cada um desses campos.

Reformar os actuais sistemas de ensino, saúde e segurança social recorrendo em maior escala ao mercado e redesenhando as instituições que no mercado façam a gestão da poupança das famílias – voluntária ou obrigatória – ao longo do seu ciclo de vida. O objectivo será fazer com que as famílias se preocupem mais em acumular património e capital humano, dessa forma necessitando menos do Estado. Entre as modalidades dessa reforma que poderiam ser discutidas conta-se a descentralização competitiva na oferta/prestação de serviços de educação/formação ao longo da vida e dos serviços de saúde, podendo-se envolver nessa oferta empresas, instituições privadas sem fins lucrativos e cooperativas de prestadores.

O papel do Estado passaria a centrar-se em quatro funções: regulação das actividades e certificação dos prestadores; definição contratual das obrigações comuns dos prestadores; co-financiamento das famílias com base no seu rendimento e intervenção fiscalizadora na defesa dos utilizadores. No caso da educação, o co-financiamento público poderia revestir a forma de cheque/voucher entregue às famílias à nascença de crianças e a colocar em capitalização para ser gerido por fundos especializados.

Teria também que se reforçar o pilar de capitalização dos regimes de pensões e organizar a sua articulação com a aquisição de habitação própria, numa perspectiva de gestão das poupanças familiares ao longo do ciclo de vida.

Já quanto à transformação do sistema financeiro, esta teria de passar pelo reforço substancial do papel dos mercados de capitais no financiamento do tecido empresarial e da economia, desenvolvendo a articulação destes com os bancos comerciais na gestão do risco das suas carteiras de activos. Ao mesmo tempo, teriam de se expandir, em número e em capacidade financeira, os investidores institucionais – fundos de pensões e companhias de seguros –, canalizando para eles uma parte muito mais substancial das poupanças das famílias. Esta expansão seria tornada possível pelas transformações profundas no modelo social que referimos anteriormente. 

Também seria vantajoso reformular o papel das instituições financeiras públicas, com redução do seu envolvimento no crédito hipotecário, orientando-as para o financiamento do investimento das empresas, a titularização da dívida de empresas e a sua colocação no mercado ou a cobertura de risco nos empréstimos da banca comercial a PME. Poder-se-ia ainda avaliar da possibilidade de criação de um mercado de dívida – não só das empresas aos bancos, como das empresas entre elas – onde investidores privados pudessem adquiri-la.

E, finalmente, haveria que mobilizar os investidores institucionais, com horizonte de cálculo de longo prazo para financiamento de sectores de retorno lento, como a habitação e as infra-estruturas.

Teria também que haver uma reforma da gestão do território e da sua valorização. Passaria, em primeiro lugar, pela reorganização institucional das funções autárquicas, com transferência de todas as decisões de administração do território para um nível autárquico superior aos actuais municípios e resultante da agregação destes (por exemplo ao nível das NUT III ou da sua agregação). Os actuais municípios passariam a focalizar a sua actuação nas funções sociais, culturais e ambientais da maior importância para a coesão e identidade dos territórios.

Seria também necessário modificar o modo de financiamento autárquico, separando-o da intensidade de edificação do território e tornando-o mais proporcional à atracção de actividades e à rentabilização de infra-estruturas mal aproveitadas. O regime de urbanização teria também de ser revisto, por forma a desincentivar a urbanização extensiva e dispersa e a garantir transferência dos custos de infra-estruturação de novas urbanizações para os respectivos promotores.

Um último domínio a considerar seria o das reformas da fiscalidade. Um dos objectivos seria o de reduzir a carga fiscal sobre os resultados das empresas, favorecendo o reforço dos capitais próprios e desfavorecendo o endividamento das empresas. Ao mesmo tempo deveriam ser tributadas as transacções na cadeia produtiva da construção/obras públicas e as mais-valias resultantes da transformação de solo rural em solo urbanizável, bem como a valorização de terrenos que decorresse em paralelo com a construção de grandes infra-estruturas com fundos públicos.

Suprimir-se-ia a progressividade dos impostos sobre os rendimentos do trabalho, através da introdução de uma flat rate, e estudar-se-iam isenções temporárias de impostos sobre rendimentos do trabalho para estrangeiros que trabalhassem em Portugal durante períodos longos, a definir.

Um consenso para o futuro / © José Manuel Ribeiro - Reuters
Um consenso para o futuro / © José Manuel Ribeiro - Reuters

NOTA FINAL

Com este texto, incluído neste número do Anuário XXI em que o tema é “Liberdade”, pretendeu-se chamar a atenção para que a liberdade mais fundamental que Portugal como nação tem que readquirir é a liberdade de acção que permita, nomeadamente, redefinir a forma de relacionamento/integração na União Europeia na fase crítica que esta atravessa – e vai continuar a atravessar – e gerir um reposicionamento na globalização, tornando claro que, para poder alcançar esse objectivo, num quadro benéfico de globalização e abertura, há que realizar um conjunto integrado de reformas estruturais que irão modificar escolhas feitas ao longo dos últimos trinta anos. E, desafio ainda mais difícil, realizar o reposicionamento externo e as reformas internas na base de um novo consenso na sociedade. Um consenso para os próximos trinta anos.

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