Avaliação legislativa, estudos de caso: a lei da droga e das propinas

Nos últimos anos, tem sido crescente, nos países europeus, a elaboração de estudos de avaliação de impacto legislativo, vulgarmente designados por Regulatory Impact Assessment (RIA). De acordo com a OCDE, este tipo de estudos é uma importante ferramenta que permite aos policy makers avaliar os custos e benefícios esperados de um determinado acto legislativo ou de determinadas normas jurídicas ou regulatórias, avaliação essa que é feita normalmente de uma forma prospectiva. Espera-se que estes estudos contribuam para uma maior qualidade do processo de decisão governamental e para um maior impacto positivo dessas decisões na sociedade.

Um RIA consiste fundamentalmente numa análise comparativa custo-benefício: após a definição de objectivos pelos policy-makers, são identificados os vários mecanismos regulatórios que os consigam atingir, sendo posteriormente avaliados, de uma forma objectiva e uniforme, os respectivos custos e benefícios esperados. Garante-se assim que o processo de decisão é informado e que o respectivo resultado esperado é o mais eficiente.

Em Portugal, e apesar de uma vontade política manifestada na última década – desde a criação da Comissão para a Simplificação Legislativa em 2001, passando pelos programas PRACE e SIMPLEX em 2005/06 –, subsistem ainda muitas deficiências na generalização da utilização deste tipo de análise e, sobretudo, discrepâncias significativas entre a metodologia utilizada noutros países europeus e recomendada pela própria Comissão Europeia e a que é utilizada no nosso país.

Neste contexto, a Fundação Francisco Manuel dos Santos pretende que sejam realizadas duas avaliações de impacto legislativo de acordo com a metodologia recomendada pela Comissão Europeia. O objectivo é o de que estas avaliações sejam de cariz didáctico e contribuam para uma maior disseminação e compreensão deste tipo de metodologia na sociedade portuguesa, e que levem, em última instância, a uma maior qualidade legislativa e normativa.

Para o efeito, foram identificadas duas leis cujo impacto será avaliado: a lei do financiamento do ensino superior e a lei da droga. Ao contrário do que é vulgar, e apesar de pretender que se utilize a metodologia de análise recomendada pela Comissão Europeia, estas avaliações serão efectuadas de uma forma retrospectiva. Isto significa que o objectivo destas avaliações é o de identificar e quantificar, na medida do possível, os respectivos custos e benefícios observados após a introdução da lei e compará-los com um cenário alternativo e hipotético (designado na língua inglesa por counterfactual) de não implementação das respectivas leis.
A escolha das leis acima referidas (lei do financiamento do ensino superior e lei da droga) não foi arbitrária. Foram escolhidas por aparentemente terem tido efeitos opostos: a lei da droga, muito elogiada a nível internacional pelos respectivos efeitos positivos que teve na sociedade portuguesa, poderá ser um exemplo interessante de uma lei cujo RIA seria positivo, ao passo que a lei do financiamento do ensino superior, muito criticada aquando da sua introdução, poderá ser um exemplo de uma lei cuja RIA seria negativo. No entanto, convém desde já referir que estas são meras conjecturas e que será um dos principais objectivos destes estudos o de verificar, utilizando uma metodologia uniforme e recomendada pela Comissão Europeia, se aquelas se confirmam.

Metodologia

O método de análise para a avaliação do impacto legislativo das duas leis acima referidas é o recomendado pela Comissão Europeia, com os devidos ajustamentos por se tratar de uma avaliação retrospectiva e não prospectiva.

De uma forma resumida, a metodologia sugerida pela Comissão Europeia envolve os seguintes passos:

1. Identificação do problema: natureza do problema e respectivas causas, bem como os principais agentes económicos envolvidos e grupos ou subgrupos da população afectados;

2. Definição de objectivos de política (que correspondam ao problema e às respectivas causas);

3. Identificação das opções de política disponíveis (tendo em atenção o princípio da proporcionalidade e eliminando opções que não possam ser implementadas devido a restrições técnicas ou outras);

4. Análise do impacto das várias opções de política: identificação do impacto directo e indirecto de cada opção, numa perspectiva económica, social e ambiental, preferencialmente de uma forma quantitativa;

5. Comparação das várias opções disponíveis (utilizando um critério uniforme que permita a comparação, para cada opção, dos respectivos custos e benefícios, apresentando, sempre que possível, resultados agregados para cada opção, e identificando a opção preferível)

6. Identificação de formas de acompanhamento e avaliação:

   Na avaliação destes impactos, devem ser identificados os custos e benefícios (esperados e inesperados) de cada lei, quer no curto, quer no longo prazo. Na medida do possível, e para os impactos que se esperam que sejam mais significativos, deve ser realizado um exercício de quantificação, em termos monetários, dos respectivos custos e benefícios.