Feitura de leis: Portugal e a Europa

I - Razões de um projecto

A qualidade da lei está hoje na agenda política, quer a nível nacional, quer internacional. Razões várias concorrem para este interesse pela legislação.
A internacionalização e complexidade das sociedades actuais, a coexistência das legislações nacionais e europeias, a expansão das estruturas e funções do Estado, a par das modificações do papel conferido ao Direito são alguns dos aspectos invocados para explicar as dificuldades de que se reveste a actividade legislativa na actualidade. O reconhecimento destas dificuldades e das fragilidades a nível dos enquadramentos legais – baixos padrões da qualidade material e formal da lei; inflação legislativa, não aceitação da lei pelos seus destinatários – são factores que contribuem, de forma decisiva, para um novo olhar sobre a lei.
A legitimidade da lei decorre certamente do respeito dos princípios jurídicos fundamentais, consagrados pela Constituição e por instrumentos internacionais e europeus relevantes, bem como pela boa implementação das regras constantes dos regimentos da Assembleia da República e do Conselho de Ministros. Mas decorre também da metodologia de preparação dos textos legais (do procedimento interno da lei, ou seja, da consideração das diferentes fases de preparação da lei: a definição do problema; a identificação dos objectivos, a inventariação das opções/medidas a adoptar, a avaliação ex ante das medidas propostas e , uma vez aplicada a lei, a avaliação ex post da lei).
Neste projecto procura-se dar a conhecer os desenvolvimentos na elaboração da lei, numa perspectiva comparativa, recorrendo a países seleccionados pelas «boas práticas» adoptadas. Pretende-se, naturalmente, produzir um trabalho de interesse para os estudiosos da matéria; assume-se, porém, a pretensão de o dirigir a um público mais vasto que, não obstante tecnicamente menos habilitado, queira aprofundar as questões da legislação.
Assim, propõe-se a elaboração de um estudo rigoroso sobre os actuais desenvolvimentos da política legislativa (legislative policy), situando-o no tempo e no espaço, mas sem incursões históricas aprofundadas. O trabalho adopta uma sistematização que procura proporcionar uma leitura clara, directa e documentada sobre os vários temas.
Com a referência à qualidade legislativa, pretende-se abranger de maneira ampla a lei como ferramenta de acção colectiva e de progresso económico e social, contemplando tanto a elaboração das leis como a sua recepção e implementação.

 1. Qualidade da legislação

A qualidade da legislação – uma noção complexa com várias componentes.

1.1. Aspectos jurídicos, factuais e formais da qualidade da legislação
- Aspectos jurídicos: o respeito dos princípios fundamentais do direito; a jurisprudência relevante;
- Aspectos factuais: a nova legitimidade da lei em função dos seus efeitos – a eficácia, eficiência e efectividade da lei;
- Aspectos formais: a concepção, sistematização e redacção da lei.

1.2. Os limites da racionalidade da lei

A racionalidade da lei decorre, julgamos, de quatro factores:
a) A relevância do propósito legislativo;
b) A clareza dos objectivos da lei;
c) A relativa imunidade da decisão legislativa às pressões políticas conjunturais;
d) A existência de instrumentos capazes de avaliar o impacto da lei e a disposição para os utilizar.
Esta racionalidade desejável da lei concretiza-se numa racionalidade possível, ao enfrentar três limitações decisivas:
- limitações verticais, emergentes dos distintos níveis de produção legislativa – EU, órgãos legislativos da República, órgãos legislativos das regiões autónomas;
- limitações horizontais, decorrentes da aceleração da vida em sociedade, com a contínua necessidade de criar e modificar leis;
- limitações materiais, ligadas a fenómenos como as privatizações e a globalização, que impõem um permanente “redesenho” legislativo, de forma abranger e regular todos os aspectos da prática social que devam ser objecto de regulação jurídica.  

II – METODOLOGIA DE TRABALHO

1. Passos da Feitura das Leis a abordar
No processo de produção legislativa, tal como orientado pelo conceito de qualidade da lei, podem distinguir-se as seguintes etapas, cujo desenrolar concreto o projecto pretende reconstituir através de uma pesquisa comparativa.

1.1. Planeamento legislativo
A importância do planeamento legislativo para a qualidade da legislação. O factor «tempo» na elaboração da lei:

1.2. Gestão dos projectos legislativos
Inventariação das fontes jurídicas e informações factuais necessárias à identificação do problema.
Definição clara dos objectivos do projecto
Formação de uma equipa interdisciplinar.
Definição do período de preparação e redacção do projecto legislativo.
Definição dos recursos financeiros necessários.
Definição do procedimento de consulta: entidades a consultar; modalidades da consulta; período de consulta; recolha da informação; elaboração e publicação do relatório do procedimento de consulta.

1.3. Consulta / participação legislativa
A importância desta fase na metodologia de preparação da lei

1.4. Avaliação legislativa
     A avaliação como metodologia fundamental na preparação da lei:
      - tipos de avaliação (ex ante e ex post);
      - critérios de avaliação: metodologias desenvolvidas;
      - entidades responsáveis pelo procedimento de avaliação;
      - limites e dificuldades da avaliação legislativa;

 1.5. Execução da lei
A execução como momento fundamental no procedimento legislativo.
Aspectos essenciais:
           -  a consideração do período de vacatio legis;
           -  a regulamentação da lei, quando necessária;
           - a preparação dos aspectos humanos (formação dos aplicadores da lei) e aspectos materiais (adequação do software informático; elaboração atempada de impressos; preparação de manuais de instruções, sempre que necessário); 

1.6. Comunicação legislativa
Modalidades de publicação da lei como primeiro factor de acessibilidade para os cidadãos.

2. Âmbito geográfico do projecto

Pretende-se comparar um conjunto de países europeus onde foram postos em prática procedimentos em matéria de legislação cujas virtualidades são hoje reconhecidas pelos especialistas internacionais nesta matéria: Países Baixos, Reino Unido, Suécia e Suíça. Para aspectos mais específicos serão também contemplados a Bélgica e a Itália. As observações recolhidas nestes países serão confrontadas com o que se pratica actualmente em Portugal. Considerando a actual interpenetração entre as ordens políticas e jurídicas nacionais e europeias, passos análogos de investigação incidirão sobre a política legislativa da União Europeia.

3. Focalização em temas legislativos específicos

Em cada um dos países abrangidos pelo projecto, assim como no plano europeu, seleccionar-se-á um (eventualmente) dois processos legislativos recentes cujo estudo permita aprofundar numa base concreta como são conduzidos os passos referidos no ponto 1.

4. Entidades a investigar

Os passos referidos no ponto 1 decorrem em vários âmbitos institucionais e envolvem múltiplos actores. Sem prejuízo de complementos que poderão revelar-se necessários no decorrer do trabalho de terreno, prevê-se que o projecto incida em particular nas seguintes instâncias: Parlamentos, Ministérios relevantes (Presidência, Relações com o Parlamento, Justiça, etc.), Administrações e outras entidades encarreguem das publicações oficiais convencionais e electrónicas, Departamentos universitários e outras entidades activas no domínio da ciência da legislação.

5. Recomendações

III – PRODUTO FINAL

O principal output do projecto será um relatório final, discutindo os resultados da análise comparativa em relação a cada um dos seis passos do processo da feitura das leis identificados na secção anterior, e fazendo um balanço global desta comparação, destacando as observações recolhidas mais importantes para a discussão de medidas concretas que poderiam actualmente ser tomadas nos planos nacional e europeu.